Thursday, November 25, 2010
Streszczenie raportu o preferencjach podatkowych Polaków
Dziś przedstawiamy Państwu streszczenie raportu wykonanego przez Ministerstwo Finansów na temat systemu preferencji podatkowych. Cały raport zajmuje 40 stron. Umieszczamy zatem tylko streszczenie, które także zawarte jest w w/w raporcie.
Streszczenie
Polski system podatkowy, podobnie jak większość systemów podatkowych na świecie, przewiduje szereg preferencji podatkowych, których celem jest stymulowanie zachowań podatników, wsparcie określonych rodzajów działalności i wybranych sektorów gospodarki, względnie zmiana progresywności systemu podatkowego.
Preferencje podatkowe w sensie prawnym przybierają różną postać - najczęściej są to odliczenia, zwolnienia, obniżone stawki, ale też i zaniechanie poboru podatku, czy łączne opodatkowanie dochodów podatników.
Ich wspólną cechą jest to, że prowadzą one do obniżenia zobowiązania podatkowego i tym samym obniżenia potencjalnych wpływów budżetowych bądź dla budżetu centralnego, bądź dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że preferencje te mają swoją wartość. Wyraża się ona w wielkości utraconych przez budżet dochodów.
Preferencje podatkowe są de facto substytutem wydatków budżetowych i w pewnych warunkach stanowią alternatywę dla transferów bezpośrednich z budżetu państwa lub gminy. Jako forma wydatków (ang. tax expenditures) dokonywana „tylnymi drzwiami”, preferencje podatkowe trudno pogodzić z podstawowymi zasadami budżetowania. W istocie finansowane są poprzez system podatków, jednak w przeciwieństwie do wydatków budżetowych nie podlegają one tak wnikliwej analizie i kontroli.
Wydatki budżetowe ujęte są w jednym dokumencie, nad którym toczy się debata budżetowa, podczas gdy preferencje podatkowe rozproszone są w różnych ustawach podatkowych, są często ukryte, trudne do zauważenia i nie jest znana ich wartość. Taki stan rzeczy zaburza przejrzystość gospodarki finansowej państwa i stwarza ryzyko niewłaściwej alokacji i dystrybucji środków publicznych.
Wiedza na temat wartości preferencji podatkowych ma zatem kluczowe znaczenie dla właściwego kształtowania polityki fiskalnej państwa. Z jednej strony umożliwia ona dokonywanie w toku debaty budżetowej właściwej alokacji i redystrybucji środków publicznych, z drugiej zaś stanowi punkt wyjścia dla dokonania oceny efektywności poszczególnych preferencji i systemu podatkowego jako całości.
Sporządzanie raportów na temat preferencji podatkowych ma długą tradycję w krajach OECD. Pierwsze raporty powstały w latach 60-tych w Niemczech i Stanach Zjednoczonych. Obecnie jest to już praktyką w większości krajów OECD. W Polsce obowiązek sporządzania tego typu raportu nie wynika z przepisów prawa. Dotychczas nie wykształciła się też podobna praktyka. Niniejsze opracowanie jest pierwszą w Polsce próbą oszacowania wartości preferencji podatkowych.
Warunkiem koniecznym dla ustalenia wartości preferencji podatkowych jest ich zidentyfikowanie. Nie wszystkie rozwiązania podatkowe, które w sensie prawnym stanowią ulgi podatkowe (zwolnienia, odliczenia, itp.) są rzeczywistą preferencją podatkową. Niektóre z nich służą bowiem racjonalizacji systemu podatkowego, obniżają koszty poboru podatku lub też wynikają z zobowiązań międzynarodowych lub wspólnotowych i jako takie uznawane są za standard podatkowy, czyli swego rodzaju pierwotny (naturalny) zakres opodatkowania. Dopiero te rozwiązania, które stanowią odstępstwo od przyjętego standardu opodatkowania wykazują cechy preferencji podatkowych.
Określenie standardu podatkowego jest z natury rzeczy obarczone pewnym subiektywizmem. W dyskusji nad jego kształtem ścierać się będą opinie ekspertów, czy w istocie dane rozwiązanie stanowi immanentną cechę opodatkowania danym podatkiem, czy też stanowi przywilej dla określonej grupy podatników, działalności, sektora gospodarki, itp.
Przyjęty w niniejszym opracowaniu standard podatkowy został zdefiniowany przez pryzmat najważniejszych zasad podatkowych (zasady powszechności, zupełności i równości opodatkowania), w oparciu o podejście modelowe (conceptual approach) – odrębnie dla każdej grupy podatków (dochodowych, konsumpcyjnych i majątkowych). Nie należy przy tym wykluczać konieczności wprowadzenia zmian w tak opisanym standardzie podatkowym.
Szacowania wartości preferencji podatkowych dokonano w oparciu o metodę utraconych wpływów, bez uwzględniania zmiany zachowania podatników spowodowanej zniesieniem danej preferencji – bazując na danych wynikających z zeznań podatkowych oraz danych pozyskanych od różnych instytucji. Badaniem objęto podatki państwowe (PIT, CIT, VAT i akcyzę) oraz samorządowe (podatek od nieruchomości, podatek rolny oraz dodatek leśny).
W obszarze badanych podatków zidentyfikowano łącznie 473 preferencji podatkowych, w tym 402 w podatkach państwowych i 71 w podatkach samorządowych. Największą liczbę różnego rodzaju preferencji przewidują podatki dochodowe (138 w PIT i 54 w CIT). Wśród objętych analizą podatków samorządowych najwięcej preferencji występuje w podatku od nieruchomości.
W oparciu o dostępne dane ustalono wartość dla 352 preferencji podatkowych (74 % wszystkich zidentyfikowanych). Ich wartość w 2009 r. wyniosła 65,9 mld zł, co stanowiło 4,9% PKB. Wartość preferencji podatkowych w VAT (w znakomitej większości obniżonych stawek) oszacowano łącznie na 34,2 mld zł. Wartość oszacowanych preferencji w PIT oscyluje wokół 16 mld zł, w CIT wynosi 7,6 mld zł, a w akcyzie 1,7 mld zł. Łączna oszacowana wartość preferencji w podatkach samorządowych wyniosła 6,3 mld zł.
Preferencjami o najwyższej ustalonej wartości są obniżona stawka VAT (7%) na roboty budowlano - montażowe dotyczące budownictwa mieszkaniowego, ulga na dzieci i łączne opodatkowanie dochodów małżonków w PIT.
Najsilniej wspieranymi obszarami (spośród 9 wyodrębnionych) jest rodzina, gospodarka oraz rolnictwo, na które przeznacza się odpowiednio 29,1 mld zł, 8,8 mld zł i 7,2 mld zł.
Nie jest celem raportu przedstawienie uzasadnienia, czy negowanie dalszego funkcjonowania zidentyfikowanych preferencji. W odniesieniu do sześciu wybranych preferencji w raporcie przedstawiono jednak wstępną analizę ich efektywności - rozumianą jako stopień, w jakim dana preferencja spełnia wyznaczony jej przez ustawodawcę cel społeczno - gospodarczy.
Przeprowadzone analizy wskazują w niektórych przypadkach na obniżoną efektywność ulg. Wynika to bądź z faktu, że z preferencji korzystają – pośrednio lub bezpośrednio – inne grupy podatników, niż założył ustawodawca, bądź też wielkość wsparcia jest znacznie zróżnicowana w zależności od dochodu. Niektóre preferencje, wprowadzone kilka lat temu, utraciły swoją siłę oddziaływania na zachowania podatników i obecnie skutkują głównie obniżonymi wpływami do budżetu.
W przypadku ulgi na dzieci (5,6 mld zł) istnieją wątpliwości, czy spełnia ona stawiany zwykle przed tego typu preferencjami cel. Stanowi ona jednak wsparcie dla rodzin wychowujących dzieci. Z ulgi tej w pełnej wysokości mogą korzystać podatnicy o wysokich dochodach, dla których podatkowy bodziec ma zapewne mniejsze znaczenie dla podjęcia decyzji o posiadaniu dzieci. W odniesieniu do podatników o niskich dochodach, często nie wykorzystujących pełnej kwoty odliczenia, walor stymulacyjny ulgi jest ograniczony. W efekcie ulga prowadzi do zmniejszenia progresywności podatku dochodowego.
Ulga na Internet (0,4 mld zł) jest przykładem ulgi, która pierwotnie spełniała stawiany przed nią cel tj. zniwelowanie podwyżki ceny usługi, jaki wiązał się ze zniesieniem obniżonej stawki VAT dla usług dostępu do Internetu. W kolejnych latach średnie ceny usług internetowych spadły i poprawiła się ich jakość. Obecnie trudno uznać, że ulga ta nadal stanowi dla podatników zachętę do zakupu tego typu usług. Dane GUS sugerują, że na decyzję o „podłączeniu” Internetu wpływ mają czynniki pozapodatkowe.
Łączne opodatkowanie dochodów małżonków (2,7 mld zł) – najstarsza z analizowanych preferencji – cieszy się niezmiennie dużym zainteresowaniem. Wpływa ono istotnie na zmniejszenie obciążeń fiskalnych rodziny i w tym sensie stanowi element polityki prorodzinnej Państwa. Preferencja ta nie jest jednak ukierunkowana na realizację precyzyjnie określonego celu. W tym względzie zmierzenie jej efektywności wydaje się być utrudnione.
Kredyt podatkowy – jako preferencja, która w zamierzeniu miała poprawiać płynność finansową przedsiębiorców – nie cieszy się zainteresowaniem podatników (jej wartość jest bliska zeru). Jako taka nie realizuje danego jej celu. Przyczyny braku zainteresowania należy upatrywać w konstrukcji tego rozwiązania, tj. zbyt wielu warunków uprawniających do zastosowania tej preferencji.
Obniżona stawka na usługi hotelowe (0,7 mld zł) skutkująca niższymi cenami usług hotelowych, jak się wydaje może zwiększać atrakcyjność turystyczną Polski i przyczyniać się do rozwoju rynku hotelarskiego. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że nabywcami usług hotelarskich jest z reguły bogatsza część społeczeństwa, ulga ta nie poprawia progresywności systemu podatkowego. Zakładając przy tym, że znaczną część klientów hoteli stanowią klienci biznesowi i goście zagraniczni (których obecność w Polsce rzadko podyktowana jest wyłącznie konkurencyjną ceną usług hotelowych), należy ostrożnie oceniać efektywność tej preferencji.
Ulgi w akcyzie dla biopaliw (1,2 mld zł) nie wspierają natomiast krajowej produkcji biokomponentów na oczekiwanym wcześniej poziomie. Znaczna część wykorzystywanych w produkcji paliw biokomponentów nie została wytworzona w Polsce. Osiągnięcie celu środowiskowego, jakim jest upowszechnianie biopaliw, wydaje się przy tym możliwe bez stosowania ulgi, a w oparciu wyłącznie o zobowiązanie producentów paliw do ich zakupu.
Pełny raport dostępny pod adresem:
http://www.mf.gov.pl/_files_/aktualnoci/2010/preferencje_podatkowe_w_polsce.pdf
